上饶县位于江西东北部，是国家扶贫开发重点县之一。县城旭日镇与上饶市区隔河相望，纳入了市区建设总体规划，属上饶市的城市副中心。为了摆脱贫困，全面建设小康社会，近年来上饶县按照“招商引资抓工业，市场运作抓城建，壮大龙头抓农业，强化队伍促全面，全力推进旭日工业园区和农业示范园建设”的思路，不断推进工业化、城镇化、农业产业化进程，特别是2001年以来，高标准规划20平方公里的旭日工业园区启动实施，加之市、县相连的特殊地理位置，它已成为市、县两级重点项目建设的主战场。两年多来，县城规划区内因梨温高速、320国道拓宽改造、工业园区等重点工程建设，县城规划区内已有2656户、10638名农民完全失去土地。如何保障他们的利益，切实解决好他们失地后的生产生活出路问题，是摆在我们面前的一道亟待解决的重大课题。
一、“七条渠道”出台的背景
首次系统地、全面地、多方位地提出保障失地农民利益“七条渠道”思路，是2003年7月由县委书记赵东亮提出的，8月6日在县委扩大会上，将“七条渠道”内容列入县委《关于进一步推进大改革大开放促进县域经济大发展》四十一条决定当中。之后，在县长汪友良的主持下，县政府相继制定出台了《关于落实解决县城规划区内失地农民利益“七条渠道”的实施意见》及失地农民参加社保、医保、就业培训三个《暂行办法》。之所以提出这一思路，有其特定的背景。
背景之一，工业园区建设和城市化推进的难度日益加大。随着各重点工程项目的实施，征地、拆迁范围不断扩大，工作量相当繁重，各种利益矛盾也突显而出。部分项目的拆迁费、征地补偿费没有及时到位，引起了群众的不满，出现群众阻工现象。
背景之二，社会稳定问题开始显现。由于征地费、拆迁费没有按时足额到户，更主要的是农民失去赖以生存的土地后，出于对今后长远的生产生活出路的担忧，不断到县委、县政府上访，甚至越级到省、市上访，严重影响正常工作的开展。
背景之三，失地农民问题矛盾普遍存在。我县组织干部到浙江、江苏、山东等地学习时发现，这些省份虽然经济发展已达到了相对较高水平，但失地农民问题也较突出。这说明失地农民问题不仅是经济水平高低问题，也不能认为等经济发展好了再来解决，而是越早入手，越容易化解矛盾。况且我县通过近几年的发展，可用财力有了一定增长，已经具备系统解决失地农民问题的基本条件。
二、“七条渠道”内容及实施情况
基于上述原因，我县超前谋划，创新思路，紧密结合县情、民情，反复酝酿研究，确定了解决失地农民问题的“两项原则”和“七条渠道”。
“两项原则”：一是“三不原则”。不以损害农民利益为代价来推进工业化、城镇化；不能把失地农民问题当成包袱，各级干部要带着爱民之心，主动做好工作；不能让失地农民的长期生活无保障。二是“三要原则”。要把失地农民问题当成目前工作的重中之重来抓；要把农民近期、中期、远期的利益都考虑照顾到，相关措施要系统化、长效化；要把失地农民问题的解决当成经济社会发展工作的重要组成部分。
“七条渠道”：即保证征地补偿费及拆迁费按规定及时到位；把多渠道的拆迁安置方式和安置小区的区域确定及基础设施的实施作为首要前提；把完全没有耕地的农户无条件实行“农转非”；着手建立失地农民养老保险和医疗保险，使他们失去耕地后老有所养，病有所医；对征地、拆迁中符合“低保”条件的困难户并实行了“农转非”的 农户实行“低保”；推出可行的功能项目，保证他们长效投资，长期回报，使征地利益长远化；优先培训并推荐年轻农民到园区或外出就业。具体内容是：
1、规范资金管理，保障补偿到位。一是征地资金由县财政统一管理，统一支付。二是严格执行补偿标准，并向社会公开。三是坚持先筹资，后开工。规定补偿资金未到位的项目，不得开工建设；对我县重点工程建设拖欠农民征地补偿费的，县财政于2003年9月一次性筹集资金1200万元，全部清偿到户，对新征土地一律做到即征即付。2001年以来，全县已征用土地15000多亩，其中耕地3400亩，旱地、林地、未利用地共11600亩，共支付征地补偿费9880万元；拆迁住户1525户，拆迁房屋面积38.12万平方米，共支付拆迁费用7642万元，到位率100%。
2、多种渠道安置，满足安置需要。我县约有1050户被拆迁户需要异地安置，根据县城建设总体规划，着手规划建设5个拆迁户安置小区，可集中安置被拆迁户近2000户。小区的“五通一平”实行政府引导，市场运作，使小区内做到通路、通水、通电、通讯、通闭路电视和土地平整到位。并在安置小区内规划了农贸市场、学校、社区服务中心等功能性项目。5个安置小区总投资将达到8000余万元，现已安置被拆迁户890户。同时，实行“货币补偿”、“异地安置”、“产权调换”等多种方式，供拆迁户选择，拓宽安置渠道。
3、提高城市化水平，推进农民非农化。为完全失去土地的农户办理“农转非”，推进失地农民非农化。现已为2656户10638名农民办理了“农转非”手续，使之成为城镇居民。
4、加大就业培训，增强就业能力。向失地农民免费提供用工信息，免费提供就业培训，特别是对现有18--35周岁失地农民的就业培训。目前，我县共免费培训失地农民1400多人次，有600多名失地农民选择了10多个工种要求培训，推荐1000多名失地农民到省外和本县工业园区内就业。
5、增加就业岗位，拓宽就业渠道。全县现有失地农民劳动力6711人，其中18--35岁的4474人。为此，我县一方面加快入园企业建设，优先推荐失地农民就业。目前，旭日工业园区已安排就业岗位6936个，其中不少是失地农民。另一方面推出可行的功能性项目，鼓励行政村或村民个人参与农贸市场、商品交易市场、宾馆、酒店等功能性项目建设，乡镇、村在5个拆迁安置小区内兴建集贸市场，优先安排失地农民的经营摊位，从而为失地农民提供比较稳定的就业岗位和收入来源。
6、实施扶助工程，鼓励农民创业。对失地农民自谋职业和自主创业的，比照城镇下岗职工再就业的优惠政策，核发《上饶县失地农民再就业优惠证》。可享受3年内免征营业税、所得税、城市维护建设税、教育附加等优惠，并免交管理类、登记类和证照类所涉及的20个部门共63项行政事业性收费。全县现已为失地农民办理再就业优惠证1612份。
7、实行社会救济，建立保障体系。一是“困有所济”。对失地农民中丧失劳动能力的，先列入农村特困救济对象；转为城镇居民后，符合条件的，列入城市低保对象。现转入城市低保的有113户、257人，年保障金额共131664元；转入农村社会救助的有195户、376人，年救助金共27320元。二是“老有所养”。建立失地农民社会养老保险制度，在农民自愿的前提下，分四个档次，个人缴费最低3375元，最高6750元，按照1：1的原则，即农民缴费多少，政府等额配套多少，吸引和鼓励失地农民参加社会基本养老保险，在女的达到55周岁、男的达60周岁时，即可每月到县社保局领取养老金。对已达到规定年龄的失地农民，做到当月缴费、下月就可享受。政府决定每年从县本级土地收益中提取不少于10%的资金用于失地农民参加社保配套资金。目前，全县失地农民参保人数达3386人，占应保人数（5572人）的60.8%，571人已开始领取养老金，月发放失地农民养老金8.58万元。三是“病有所医”。建立失地农民住院医疗保险制度，医疗保险基金每人每年为85元，其中失地农民个人缴纳25元，县财政配套50元，乡镇配套10元。实行当年参保当年享受，当年停保当年退出的办法，现有6477人参加医保，67人因病住院报销医药费10.3万元。
三、主要做法
一是领导高位推动。为确保“七条渠道”实施到位，县委赵东亮书记、县政府汪友良县长多次对“七条渠道”的实施作出重要批示，并定期对其进行现场督查，也组织了部分县人大代表、政协委员、老干部代表对其进行专项视察督查，使“七条渠道”措施破解了一道道现实难题，得以稳步推进和实施。
二是部门积极联动。今年3月6日，我县各有关部门开展了保障失地农民利益“七条渠道”实施突击月活动，集中力量，狠抓了“七条渠道”的实施。县社保局针对失地农民无力一次性支付参保费的情况，实行了“签订协议、分三年缴费”的政策，有效地提高了参保率。有关部门主动上门为失地农民办理社保、医保、就业指导，在办理过程中，提供免费服务，进一步方便群众，减轻农民负担。
三是镇村配合互动。乡镇、村抽调40名干部组成“七条渠道”实施工作组，由县人大副主任、旭日镇党委书记韩建辉任组长。工作小组下设6个小组，分别由6个村支部书记、6位退职科级干部担任小组长，配合部门落实“七条渠道”措施。我县旭日村为充分运用“七条渠道”政策，切实保障好失地农民的利益，对本村失地农民参加养老保险的每人补贴2500元，并为每个失地农民办理了3年的医疗保险。
四、存在的困难和问题
推行失地农民利益保障“七条渠道”，对我县来说是一种探索和尝试，尤其是在上级各有关部门没有具体明确的政策规定下，我们在实施过程中也遇到不少困难和问题。
一是目前失地农民参加社保、医保、就业培训的积极性不平衡，参保率、培训率还不高。大多数50岁以上的中老年失地农民积极性较高，而年轻的失地农民就不太积极；一些农户因建房、娶媳妇、治病已将补偿费用空，难以支付养老金。
二是失地农民转型就业难，融入城市生活还要一定时间。目前我县劳动就业培训在场地、师资、设备等条件还很薄弱，不能适应目前形势下的工业生产、第三产业发展的需要，培训的技能和内容还较落后，很难立竿见影地给失地农民以“金手指”。再则，失地农民培训后到企业上班，部分农民受不了严格的厂规厂纪约束，工作几天后还是要求回家，“日落而息日出而作”的农耕生活意识很深。
三是失地农民贫富意识较浓，对一些政策的理解很固执。一些失地农民认为失地后，不论贫富都应享受特困救济或城市低保，且一旦享受了就要终身不变；有的要求干脆一人一户均分，否则大家都不能享受，增加了工作的难度。
四是失地农民的利益保障需要上级尽快出台有关政策规定，使我们工作有据可依，不断完善。如失地农民基本养老保险上级没有明文规定，养老金的发放只能在县内进行统筹，的确存在一定风险，也难怪群众会担忧；再如，我县给失地农民转型再就业的优惠政策是参照下岗职工再就业优惠政策执行，这需要上级劳动就业部门给予支持和关心。为此，借这次省、市人大领导来我县视察指导工作的机会，请求上级能早日出台有关失地农民利益保障的政策规定，使基层能够把失地农民利益保障工作做得更好，从而为工业化、城镇化的顺利推进创造一个更为宽松的政策环境。
五、几点体会
“七条渠道”一经推出，立刻在群众中引起极大的反响，深得广大失地农民的拥护，最直接的反映就是因征地、拆迁等问题的信访件迅速减少，阻工现象也没有了，社会趋于稳定，民心安定，民意顺应。我们的体会是：
首先，“七条渠道”是保障工业化、城镇化顺利推进的首要前提。工业化、城镇化的推进过程中，必然要涉及征地、拆迁问题，而“七条渠道”从根本上维护了被征地、拆迁农民的利益，得到了广大失地农民的理解和支持，农民也将会积极主动地予以配合，为推进工业化和城市化进程加足马力，提供了必要的保障。
第二，“七条渠道”是维护社会稳定的重要基础。“七条渠道”从本质上切实解决了失地农民的生产生活问题，农民利益得到保障，农民上访事件也就逐渐减少，社会的稳定也将得到有力维护。
第三，“七条渠道”是解决失地农民问题的有效途径。失地农民问题，归根到底，就是其今后生产生活出路问题，建立失地农民的新型社会保障体系，加强对失地农民的就业培训，优先推荐失地农民上岗就业等等，为解决失地农民的问题都提供了有效的途径。