长江三峡工程后续实施规划政策调研报告

在当前的三峡工程“后移民时期”，移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害治理、建设和谐稳定新库区已成为库区经济社会发展的主要任务，而做好三峡工程后续工作实施规划则是完成这一艰巨任务的重要举措。带着这一课题，县政协按照县委要求，组建专题调研小组，通过实地走访、座谈群众、听取汇报等多种形式，全面调查了解全县库区建设存在的问题，广泛征求意见建议，组织专家分析研究，提出了有针对性的政策建议。现将调研情况报告如下：
一、我县三峡移民工作的基本情况
（一）水库淹没情况。作为重庆库区移民迁建任务最重、难度最大的区县之一，我县水库淹没区涉及1座县城、11个乡镇62个村（居委会）414个社。全县淹没耕园4.2万亩、房屋290.4万平方米、工矿企业114户、县城单位417个。175米蓄水成库后，我县境内长江水域面积70.62平方公里，库岸线长359.25公里，消落区面积24.5平方公里。淹没区主要集中在“一江四河”两岸，盛产脐橙和蔬菜的良田沃土全部被淹，其主要淹没实物指标占重庆库区淹没总量的十分之一以上。
（二）人员动迁情况。依据《长江三峡工程库区奉节县淹没处理及规划报告》和《重庆市政府关于调整三峡移民规划搬迁安置人数的批复》，全县规划动迁人口为129333人（其中农村62828人，集镇5095人，县城61410人），农村移民生产安置人口为60844人，复建各类房屋301.73万平方米，搬迁工矿企业114户。截止5月底，全县按计划移民129333人,其中县外35585人；补偿复建各类房屋362.74万平方米；搬迁工矿企业114户。农村移民、城镇移民搬迁安置、工矿企业结构调整和专业设施复建任务全部完成，新建移民城集镇功能基本完善、运行正常。
（三）投资执行情况。截止5月底，市上累计下达我县并到位移民资金为643,149.53万元，我县实际拨付移民资金633,307.76万元，资金暂存9,841.77万元；间接费累计计划41,818.35万元，累计支出41,489.56万元，资金计划暂存328.79万元。从支出结构来看，移民资金总体上运行良好，但个别项目凸显资金不足，尤其是城镇迁建、行政管理等费用，超计划支出较多。
（四）移民后期扶持情况。从至上半年主要从围绕移民安稳致富的生产经营性和基础设施项目、特困移民救助、移民技能培训等实施项目扶持；7月1日起，对农村移民后期扶持主要是直补到人和项目扶持，实施的具体政策主要有产业发展基金、水库库区基金、中型水库农村移民后期扶持、解决库区移民遗留问题（非农扶助）、移民养老保险、电子专项资金扶持6项，每年到县的后扶资金在1.1亿左右，政策期限至20年不等。尽管如此，总体上还是没有形成完整的移民后期扶持政策体系。
二、我县三峡移民政策的主要问题
从调研的总体情况来看，三峡工程系列特殊优惠政策已发挥了积极的效应，促进了全县移民和城镇企业迁建任务的按期完成，较好地支撑了库区稳定和发展，但也凸显出了一些不容忽视的问题和矛盾。主要体现在四个方面：
（一）政策涉遗的多、补救的少，调整完善不及时。受移民淹没规划调查遗漏以及国家政策调整等因素的影响，有相当一部分移民政策的执行都衍生重大遗留问题。比如，城镇移民房屋的补偿政策，按现行建设工程管理程序和强制性规范标准（如防震、消防、防雷等）复建移民房屋，迁建住房人均补差6000元，最高补差达4万元，国家下发的移民补偿远远不够实际建房成本，导致我县城镇迁建资金超支6712万元；政策规定1992年后移民规划增长人口在淹没线下新建房屋的不予补偿，而实际在长达10余年的时间里不可能完全不新建房屋，这部分房屋得不到国家补偿，经常引起移民上访；全县就地后靠安置的农村移民中尚有50个社5538人耕园地人均不足0.3亩，这部分移民由于土地少、质量差，生活特别困难，需要二次安置；淹没搬迁学校、医院由于现行规范要求建筑面积标准与迁建前差距较大，原补偿标准与实际建造价之间差距较大，形成巨额的欠账无法消化；还有库区周边交通恢复、集镇迁建规模偏小和基础设施配套、迁建国有企业关破改制、公路复建补偿单价偏低、防洪工程投资缺口等政策问题已成为县级政府难以解决的重大遗留问题。
（二）政策维持的多、发展的少，扶持力度不够强。虽然库区政策拥有其他地区难以比拟的政策优势，但这一系列政策大多是以保证移民和城镇工矿企业按期搬迁、保持库区稳定、解决库区经济社会生活中出现的急迫问题等为基本取向，出台的政策更多是为了维持现状，或针对现实急难问题而不得不出台的“救火”型的政策，没有很好地在政策设计上体现出“见之于未萌，防之于未发”的理念。比如，三峡水库蓄水后水库征地线上的部分地段出现坍岸、浸没损失，水面漂浮物清理，库汊上增设的渡口运行等水库维护和管理目前尚无专项经费，影响工作正常开展。已经出台的库区发展政策力度不够，政策内容不具体，操作性较差。尽管在《长江三峡工程建设移民条例》中提出了三峡工程建设移民“采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针”，但现行扶持政策直接投入较少，扶持时间短，扶持方式不尽完善，主要包括建立后期扶持基金、三峡电站税收分成和设立三峡库区产业发展基金等，每年到县约1亿元左右，扶持时间一般在2015年前后，相对库区薄弱的经济社会基础和巨大的就业压力等现实问题而言，政策力度显然不够，难以兼顾库区吃饭与长远发展。总之，现行政策未将移民迁建的强制性与库区经济社会发展的内在自发性有机结合，还未在解决库区现实困难与促进库区长治久安和建立持续发展机制之间找到有效的政策契合点，着眼库区长远发展、促使库区跟上全国全面建设小康社会进程而系统设计的政策偏少。
（三）政策原则的多、灵活的少，执行效果不突出。再好的政策如果没有好的实施机制，也容易偏离政策目标，导致政策认定和落实的成本过高，使政策优惠幅度大打折扣、效果不佳。比如现行政策中的库区产业发展基金，目前国家对库区产业发展基金项目的审批程序比较繁琐，不论投资规模大小都需要通过国务院三峡办、国家发展改革委、财政部分别审查，还不包括省市和县上的初审；加之国家部委审查要求各不同，更是增加了基层申报工作量和行政成本，影响了项目业主积极性。同时，产业发展基金在使用比例上要求以贷款贴息为主，需占基金安排总量的60%以上，贴息申请还需附上利息支付凭证等，手续繁多。业主往往对繁琐的申报程序望而生畏，有的在权衡得到的支持与付出的成本之后感到优惠甚微，申报项目的积极性大为降低。再则，部分政策脱离库区经济社会发展实际，要求县级财政配套相应资金，比如农林水利建设、交通建设、社会保障等，为了争取到上级支持，身为“吃饭财政”的奉节只能承诺配套，而实际上难以落实到位；部分政策因区位环境等限制而无法落实，比如将库区区县列为三峡经济对外开放区、享受沿海经济开放区的政策，由于我们并不具有沿海地区的区位优势，无法真正享受沿海地区的优惠政策，诸如此类的政策象征意义大于实质性意义。
（四）政策过时的多、适时的少，填补空白不积极。随着国家总体政策的调整和西部大开发等重大政策陆续出台，中央在九十年代给予三峡库区的部分特殊优惠政策已经过时，不再具有优惠价值。比如企业所得税减免政策，过去对库区的优惠幅度低于出台的西部开发税收政策，在同等条件下我县将适用西部开发的政策规定，针对对库区的所得税优惠政策已失去了打造政策特惠区的意义；农业税、农业特产税的减免政策在全国范围内取消农业税、农业特产税的新的政策背景下，对三峡库区不再有继续存在的价值。不仅如此，库区现有政策在部分领域的还存在着政策“真空”。 比如长江中下游地区补偿库区及上游发展的利益分享机制亟待建立，库区出口不畅、路网密度低、物流成本高、城镇化程度偏低、基础设施落后等“瓶颈”亟待破解，加快要素市场特别是金融市场建设等改善库区发展环境方面的政策还基本没有，需要抓紧研究。
三、我县三峡移民安稳致富的政策思考
促进三峡移民安稳致富是党中央、国务院一贯的要求。锦涛总书记曾讲“使库区的人民群众基本生活有保障，劳动就业有着落，脱贫致富有盼头，同心同德建设和谐稳定的新库区”。这些既是中央的关怀、人民的期盼，更是历史的必然、我们的责任，需要强有力的政策作支撑。针对前述存在的问题，特作如下建议：
（一）加大国家投入，解决重大遗留问题。三峡工程建设期间，国家出台的扶持优惠政策虽然指向趋好，但由于库区的各项政策的资金投入远远不够，诸多遗留问题都因经费不足而不能妥善解决。奉节作为移民迁建任务的重点县，对此应该格外看重，在具体的政策项目上做好争取中、省、市资金支持的大文章。比如积极争取解决因农村移民和城镇新址占地移民人数超规划而需新增移民补偿资金；根据有关法规（征用其它土地的补偿费及安置补助费应按征用耕地的一半计算）解决因淹没其它土地需增加的补偿资金；按现行建设工程管理程序和强制性规范标准（如防震、消防、防雷等）复建移民房屋的造价对城镇移民房屋进行补偿，且实行居民房屋与单位住宅同价，并解决新增投资资金；按有关政策规定在三峡电站收入中根据用电量和一定标准提取库区维护费，并按移民淹没补偿比例切块县专项用于水库维护管理；此外还应大力争取国、省、市对解决因淹没调查后库区新增房屋补偿的资金、库周交通复建资金、因集镇迁建规模扩大和基础设施配套问题所需资金、淹没搬迁学校和医院的资金缺口、二次移民安置资金、养老保险补助资金、库区移民低保专项补助等政策资金，以真金白银的政策扶持，使一大批库区遗留问题得到妥善解决，为三峡工程后续扶持工作奠定坚实的基础。
（二）调整完善政策，增强库区扶持力度。要积极组织开展现行扶持政策的清理，对不合时宜、不具效果的政策予以取消，同时因势利导完善相关政策举措，切实增强对库区的扶持力度。要调整三峡工程建设基金征收使用政策，将受益于三峡电的广东、上海、浙江、安徽、福建等省市的基金收入转换为三峡库区发展基金，用于支持库区产业发展、基础设施建设和社会事业发展等方面；要完善现行的移民迁建“三原”政策，提高对基础设施建设、移民迁建企事业单位和移民迁建房的补偿标准，对迁建企业设备更新和技术改造给予资金补助；要调整完善移民后期扶持政策，扩大移民后期扶持对象，比照四川瀑布沟电提高移民后期扶持标准，由现行的每人每年380元提高到600元；要延长移民后期扶持年限，由延长到15年；要改进移民后期扶持方式，原则上对库区农村移民、城镇占地移民、进镇安置的农村移民、地灾治理和水环境治理搬迁的农村移民直补到人，特困救助、养老补助、技能培训、上学资助、小额贷款贴息由县级政府统筹；要完善库区产业发展基金支持政策，将政策年限延长到2020年，适当扩大基金支持范畴，并调整支持比例和方式；完善相关财政税收政策，争取中央以财政转移支付额为基数，并保持每年20%的增幅，将三峡电站增值税及城市维护建设税和教育费附加返还政策予以延续；要放宽进出口税收、资源综合利用税等优惠政策支持范畴，调整完善对口支援政策，为库区经济社会发展提供强大的政策力量支撑。
（三）颁布实施新政，给力库区经济发展。要帮助库区培育发展环境，出台支持天然气化工产业和铝土矿、水能发电、煤电、水泥用灰岩等相对优势资源的开发利用，在符合环保要求的前提下，适当放宽产业准入政策，优先布局和审批此类项目，从资源供给、投资摆布、基础设施改善等方面支持优势产业发展；要支持库区创汇型产业发展，对生猪、柑橘、榨菜、纺织品等具有较强竞争力的企业建立生产出口加工基地优先安排研发、技改贴息资金，并优先安排出口配额；要实行工业企业部分增值税返还、开展增值税转型优先试点和企业房产税、土地使用税等实行税收优惠，并对移民迁建企业历史欠税予以免除，以减轻企业负担；要实行特殊的金融扶持政策，采取增发央行专项等额票据、剥离给金融资产管理公司或中央财政一次性拨付资金等方式支持库区发展，适度扩大全县金融机构的审批权限和授信额度，简化贷款审批程序，破解发展的融资难题；要在土地审批上予以政策倾倾斜，对库区电源建设、电力供给以及用电价格上给予支持，进一步优化库区发展环境；要把库区公路、铁路、港口码头、水利、市政等基础设施重大项目列入国家相关专题规划，在项目安排上给予重点支持；要建立生态补偿机制、加快库区及长江上游水利建设、启动三峡水库消落区生态环境综合整治工程，进一步加强库区生态环境保护的政策；要加大对库区移民子女教育和义务教育的支持力度，给予职业教育项目支持，加强库区文化设施和公共服务中心建设，对库区教育、卫生等社会事业发展予以特殊政策；要采取更加积极的奖励政策，提高奖励奖金额，实施更具激励性的人口与计划生育政策，严格地控制库区人口增长，缓解全县人口压力，促进人与自然的和谐。
（四）争取扶持政策，举全县之力促库区腾飞。要争取上级财政政策，尤其是市财政对我县的财政转移支付力度，力争以市财政转移支付额为基数，每年保持10-15%的增幅；对市里在库区收取的新增建设用地有偿使用费，请求通过土地开发整理项目予以全部返还；要争取上级税收政策，对库区新建企业，自获利年度起，两年内市级税收由财政全额返还，第三至第五年减半返还，增强企业起步发展能力；要争取上级金融政策，建立风险担保体系，构建库区信贷业务的风险分散机制，支持地方法人金融机构做大做强，强化库区金融调控机制；要争取上级土地政策，在新一轮土地利用总体规划修编分解建设用地指标和年度用地安排时，充分考虑库区的实际需要，优先安排库区产业发展和基础设施建设项目用地，以解决建设用地紧张问题；要争取社会事业发展政策，全面完成库区中小学危房改造，按1：1配套县级职教中心建设、实训基地建设、示范和重点职业学校建设等专项资金数额，打造具有过硬就业能力的三峡移民。