探析公路巡查成为涉路诉讼案件争议焦点

本文所指的涉路诉讼案件是指当事人在使用公路过程中、其权利受到侵害、以公路管理（养护）部门未履行管理养护义务为由向人民法院提起诉讼的案件。
　　近来，一些当事人在使用公路时，由于某种?­因，导致自身权利受到损害，遂认为公路维护、管理有瑕疵，以《公路法》第34条保障公路完好、安全和畅通为由，向人民法院提起诉讼，举张权利，公路管理（养护）部门由此成为被告。目前，此类案件有快速上升的势头，必须引起我们的高度重视。本文试图通过案例分析、法律法规赋予公路管理（养护）部门的权利和义务、怎样防范此类案件三方面对涉路诉讼案件做些思考，以期公路各级管理部门切实加强公路巡查工作，在履行法定义务中免除诉讼法律责任，维护公路部门的权利。
　　一、在审理涉路诉讼案件中公路巡查义务走向前台，成为争议的焦点。
　　案例：汤××、李××诉××市公路处人身损害赔偿案。XX年4月20日21时23分许，?­告汤××、李××之子汤某驾驶小客车沿新339省道行进时，因避让路中碎石块时发生重大交通事故，汤某当场死亡、车辆不同程度损坏，依据《公路法》、《?­苏省公路条例》的规定，认为公路管理机构未主动、及时、有效的履行保障公路完好、安全、畅通的法定职责，向法院提起民事诉讼，要求××市公路处赔偿。法院审理中公路管理机构是否履行了公路巡查义务成为案件争议焦点之一。
　　?­告认为，根据《公路法》、《?­苏省公路条例》的规定，公路管理机构未主动、及时、有效的履行保障公路完好、安全、畅通的法定职责，导致339省道不处于安全、畅通的状态，从而引发了事故的发生。被告认为：公路管理机构在本案中已?­充分履行了公路巡查的法定义务，不应当承担法律责任。根据《公路法》、《?­苏省公路条例》的规定，公路管理机构是负有“保障公路完好、安全、畅通”的义务。但是法律没有同时对此义务的履行作出具体规定。《?­苏省公路路政巡查规定（试行）》第四条规定，受委托管理的国道、省道和省定重点养护路线?­则上确保每天巡查不少于一次，其中夜间巡查每月不少于一次。××市公路处提交的路政管理、日常养护等公路巡查记录证据证明××市公路处已按照规定履行了昼夜巡查的职责。
　　法院认为，《中华人民共和国公路法》第43条虽然规定，交通管理部门应当保障公路的完好、安全、畅通，但该法第35条规定，公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护。因此，国务院交通主管部门及?­苏省交通厅根据国道、省道的特点，所制定的技术规范和操作规程，应当作为衡量被告是否履行养护义务的标准。事故当天，根据公路巡查记录及证人证言，可以证实被告已按照要求进行了巡查，履行了养护义务。因此，尽管新339省道在巡查之后留有石块，并影响了道路畅通，但只要被告按规定履行了养护义务，被告就不应当承担任何责任，事实上如果要求被告在省道养护中，必须随时清除路面杂物是不可能也是无法做到的。因此，法院判决，驳回?­告汤××、李××要求××市公路管理处赔偿的诉讼请求。
　　本案中，公路部门能够胜诉，主要?­因就是，××市公路管理处向法院提供了公路巡查记录，证明公路管理（养护）部门已?­按照《公路法》第35条要求以及国务院、省交通主管部门养护管理技术规范履行了义务，该证据?­过审核查明被法院采信。由此可见，公路巡查记录是公路管理（养护）部门履行公路巡查义务的基础台帐，更是决定本案胜败的关键证据。
　　二、有关公路巡查义务的法律规定和技术规范。
　　在道路管理（养护）瑕疵致人损害案件中，公路管理部门的公路巡查义务是一种法定义务，同时也有行业管理部门的技术规范（标准）和职责要求。
　　公路法第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路?­常处于良好的技术状态”，第43条规定：“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理办法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通”。
　　交通部根据公路法第35条授权制定的《公路养护技术规范》，提出公路养护的具体标准和要求。此外，《公路管理条例》、《公路管理条例实施细则》、《路政管理规定》、《?­苏省公路条例》也都对公路巡查做了较为?­则的规定。《?­苏省公路路政巡查规定（试行）》则进一步将路政巡查规范化、制度化，该规定第4条十分明确地提出，受委托管理的国道、省道和省定重点养护线路?­则上确保每天巡查不少于一次，其中夜间巡查每月不少于一次。受委托管理的县道、乡道按照合理时间间隔确保每周巡查不少于二次，其中夜间巡查每季度不少于一次。
　　这些规定都是衡量公路管理机构是否完整履行巡查义务的基本要求，因此，我们必须严格执行这些法律法规、行业规范和上级管理规定，全面履行好公路养护管理中的公路巡查义务。
　　三、防范过错责任风险，公路巡查工作有待完善。
　　根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，道路管理瑕疵致人损害应当承担的责任是民事赔偿责任，而非行政赔偿责任。根据该解释的规定，公路管理机构要免责，必须要证明自己没有过错。也就是说，此类案件的归责?­则仍然是过错推定责任，如果不能证明自己没有过错，就要承担责任。要避免此类诉讼的风险，笔者认为完善以下几点十分必要。
　　1、勤勉履行对公路的巡查、维护和管理义务。对任何职责范围内的安全隐患都要及时进行整改。全面、正确、及时履行法律法规赋予的职责，是避免此类诉讼风险的根本所在。面对现阶段公路管理责任扩大化的趋势，管养部门在具体管养过程中，要严格以国家规定的技术规范和操作规程为依据，实现超前养护、机械化养护、精细化养护，逐步突破?­技术规范和操作规程，争取达到更高层级养护要求，以适应现代公路管养的历史要求。
　　2、制订每条养护路段公路小修保养的具体作业标准。特别要结合本地列养公路行政等级、技术等级、路面状况等实际情况，重点明确对列养公路日常养护中的对公路清扫的频率，并做到定期清扫和机动清扫相结合。有条件的要进一步加强机械化清扫力度，提高清扫和养护效率。
　　3、要做好日常养护记录。日常养护记录作为?­始证据是证明已?­履行了定期清扫义务的重要证据。同时，为应对将来可能发生的公路涉诉案件需要，对养护日志要按照法院案件审查的要求加以完善，以达到证据确定的效果。
　　4、制定和完善路政巡查规定。明确路政巡查频率（每周巡查天数、每天巡查次数、每次巡查线路数等）。公路管理机构不可能对公路全线进行全方位全时段的监控，只要按规定履行了路政巡查义务，也不能认定为疏于管理。
　　巡查后及时、准确、规范填写巡查记录，对路政巡查的情况进行详细记载。当班巡查人员应分别签名，注明天气、巡查时间、路线、停车处理事故的地点和处置?­过以及路政执法和监督管理情况；文字记录应当言简意赅。路政巡查记录是证明公路管理机构履行了路政巡查义务的重要证据，应按照法院案件审查的要求加以完善。
　　5、加强公路日常管理。路政管理部门发现路面人为堆放的建筑材料、打场晒粮或其他障°­物，必须按照《公路法》和《道路交通安全法》的规定，履行管理职能，做好调查取证，查明违法行为人的基本情况及违法事实后，依法责令违法行为人改正交通违法行为，责令恢复?­状，必要时给予行政处罚。下发并送达相关法律文书后，公路管理机构的法定职责履行完毕，不再存在过错。上述法律文书也是公路管理机构履行了路政管理（巡查）职责的重要证据。
　　6、及时d­调和通报相关部门处理路面障°­物。根据国务院对交通部门和公安部门的分工，路障管理由公安交通管理机关负责。公路管理机构采取了上述法定行政措施后，如果违法行为人仍未改正违法行为，公路管理机构可以书面函告公安机关交通管理部门进行管理或进行清除。